Proyecto de ley (Buenos Aires – Argentina) – Atenuación del Sistema Presidencialista (página 2)

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

La atenuación del sistema
presidencialista ha sido objeto de debate en
numerosas oportunidades.

Sin embargo, la cuestión se pone de resalto
cuando se observa, en la práctica, que la
concentración de funciones y la
ubicación del total de las expectativas de los ciudadanos
respecto del Estado se
ubica en cabeza del Jefe de Gobierno, en
detrimento de los tres
poderes.

Por otra parte, la falta de control
interno y externo de la
administración (en especial el funcionamiento de los
organismos previstos, la Sindicatura y la Auditoria de la Ciudad
de Buenos Aires)
han agravado este problema al no detectar las series de omisiones
en el ejercicio del poder de
policía.

El presente proyecto propone
la creación de una Comisión que analice los
principales aspectos concernientes a una reforma constitucional,
en especial las principales desventajas del sistema
presidencialista argentino para la eventual recomendación
de reformas constitucionales que incidan en un fortalecimiento de
la institucionalidad y el Estado de Derecho
en nuestro país. A ello se agrega, como fuera dicho, la
posibilidad de fortalecer los mecanismos de control.

Resulta conteste con ella que la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (CABA), especialmente su Constitución, denota la búsqueda de
nuevas ideas acordes al desarrollo y
evolución de su sociedad,
incorporando herramientas
democráticas progresistas que acompañen tal
desarrollo. Esta realidad permite vislumbrar una mayor
receptividad en las propuestas.

Ahora bien, analizando los antecedentes de la presente
inquietud, cabe señalar que nuestra región
latinoamericana ha incorporado, de forma uniforme, el sistema
presidencial de gobierno, prácticamente a semejanza del
imperante en los Estados Unidos de
Norteamérica desde su independencia.

Sin embargo, más allá de las
críticas que pueda despertar tal elección en
detrimento del régimen parlamentario de origen inglés,
las mismas se tornan más profundas al analizar las
características especialmente peligrosas que ha ido
moldeando el sistema en países como el nuestro. La
práctica ha ido llevando a la existencia de sistemas
diferentes según las características del lugar
donde se aplican y es por ello que el régimen argentino
difiere en su modelo, del
norteamericano. Cabe entonces en primer lugar analizar en
profundidad las ventajas y desventajas de los sistemas
presidencialistas y parlamentarios de gobierno, para luego
explorar las desventajas agregadas que la deformación del
sistema presidencialista ha adquirido en nuestro
país.

Es cierto que a partir de la reforma constitucional de
1994 a nivel Nacional y con la sanción de la
Constitución de la CABA de manera consecuente, se han
introducido en nuestra ciudad algunas herramientas que marcan una
tendencia a limitar el excesivo poder del Ejecutivo, tales como
la democracia
participativa y la existencia  de ciertos controles al Jefe
de Gobierno.

En este sentido, existen entonces dos aspectos a
considerar especialmente para la introducción de reformas: Por un lado el
juego de
contrapesos del debido sistema de separación de poderes
("checks and balances" para la doctrina estadounidense) y, por el
otro, el mejor tratamiento institucional de las distintas
situaciones políticas
en sistemas en los cuales es más dinámica la rotación en el poder
político del jefe de gobierno cuando las circunstancias
así lo requieren.

El diseño
de poder de la CABA sigue las pautas del modelo presidencialista
norteamericano, al igual que la Carta Magna
Nacional. Se alinea asimismo en el llamado
"hiperpresidencialismo" latinoamericano, con algunos intentos por
dotar al régimen de elementos parlamentarios o semi
presidencialistas.

El sistema presidencialista plantea la separación
tajante de poderes, siendo el Poder
Ejecutivo unipersonal y ejercido por el Presidente de la
República, como jefe de Estado y jefe de Gobierno. Los
ministros y secretarios de Estado son meros asistentes del
Presidente, quien los designa y remueve
discrecionalmente.

El Poder Ejecutivo, así como el Legislativo, son
elegidos por el sufragio
popular y su mandato no puede modificarse una vez que ellos han
sido electos (salvo renuncia o juicio político, con la
aclaración de que este último no puede basarse en
motivos del orden político).

Nuestra historia determina que se ha
evolucionado hacia una concentración de poder en manos del
Presidente, con algunos intentos recientes por atenuar dicha
orientación, como ya fuera dicho. Esta
concentración provoca la tendencia hacia mayores excesos
en el ejercicio del cargo, una asunción de atribuciones y
responsabilidades que torna difícil la toma de ciertas
decisiones por los costos exclusivos
que importa, una estabilidad en el cargo que torna poco flexible
los cambios frente a vicisitudes políticas y en general
una separación de ambos poderes con un creciente dominio del Poder
Ejecutivo sobre el Congreso. Esto puede agravarse si, como
sucedió históricamente en nuestra Nación,
el Presidente se arroga facultades legislativas, abusa de la
posibilidad de decretar estado de sitio o intervenir provincias
en detrimento del sistema federal, se concentra la política partidaria y
se avanza sobre la independencia del Poder
Judicial.

En el sistema parlamentario la composición del
Poder Ejecutivo en este caso es colegiada, ya que las jefaturas
de Estado y de gobierno se encuentran separadas, quedando la
primera a cargo de un presidente o de un monarca quienes ejercen
un poder de tipo simbólico, mientras que la segunda recae
en la personal del
Primer Ministro, quien a su vez preside un Consejo de Ministros.
Este último órgano compone el "Gobierno" y ello es
así dado que todos sus integrantes son individual y
solidariamente responsables de la gestión
gubernamental ante el Parlamento.

En lo que hace a la relación orgánica,
existe una suerte de colaboración entre los poderes
políticos del Estado. Este esquema de relaciones conlleva
un proceso de
designación del gobierno en el que participan el jefe de
Estado y el Parlamento, pero que precisa en última
instancia de la confianza de este último para
gobernar. 

El Parlamento es el único órgano cuyos
ocupantes son elegidos a través del sufragio del pueblo.
Los mandatos de los miembros de los poderes políticos
pueden verse interrumpidos (en el caso del jefe de Gobierno por
el voto de censura que provoca el retiro de la confianza
parlamentaria). En el parlamentarismo el jefe de Estado
constituye un símbolo de unión nacional y de
representación exterior que no cuenta con una esfera de
competencia
propia; todas sus facultades deben verse acompañadas por
la voluntad de algún otro órgano, lo cual coincide
en la no concentración absoluta de atribuciones y
responsabilidades.

Es cierto, sin embargo, que el parlamentarismo en
algunos países europeos ha presentado ciertos
déficits como resultado de su combinación con la
representación proporcional en el plano electoral y con un
sistema de partidos
políticos muy fragmentado. Estas notas se proyectan
luego  sobre el funcionamiento de los poderes generando
mayorías efímeras en el parlamento y por ende
gabinetes de coalición muy débiles y poco
duraderos.

Sin embargo, la ventaja de este régimen consiste
en que al precisar el Primer Ministro del apoyo del Congreso para
gobernar, prácticamente existe una unidad entre ambos
poderes pero en mérito a un fortalecimiento de las
facultades legislativas y no para el supuesto inverso. El manejo
del Congreso y del partido dominante (ya sea por mayorías
o mediante alianzas) determina la composición del
Ejecutivo, incluyendo el gabinete y puede posibilitar en general
una rápida reacción  a las crisis
políticas que afectan al Jefe de Gobierno.

Debe reconocerse, sin embargo, que nuestro país
contiene una tradición de elección directa del
Poder Ejecutivo que podría dificultar que un partido o
coalición maneje a su criterio la designación del
Presidente, aunque ciertas ventajas de este régimen, como
una menor concentración de facultades del Poder Ejecutivo
en beneficio del Parlamento y una mayor rapidez en la
identificación de los escenarios políticos adversos
resulta recomendable para un análisis detallado en este
contexto.

En función de
todo ello, cabe mencionar que existieron algunos intentos en
nuestro país hacia una atenuación del
régimen.

El régimen de la CABA determina que en lo que
hace a jefatura de gobierno se limitan notoriamente sus
facultades legislativas, si se compara con el tratamiento de la
cuestión en la Constitución Nacional. Ello sucede
porque la Constitución de la ciudad es una
constitución de reciente sanción que incorpora
algunas de las lecciones históricas aprendidas al
respecto. El titular del Ejecutivo solo recibe facultades
extraordinarias en materia de
reglamentos de necesidad y urgencia (art. 91), pero dentro del
marco de un esquema de controles (art. 103) que harán muy
dificultosos los desbordes en su ejercicio. La
Constitución de la Ciudad prohíbe expresamente la
delegación de facultades legislativas (art. 84). Al Jefe
de Gobierno tampoco se le concede la facultad de
promulgación parcial de leyes
parcialmente vetadas sin el consentimiento expreso de la Legislatura
(art. 88).

Las facultades de la Legislatura se ven resguardadas, en
primer lugar, por los motivos previamente apuntados en lo que
hace al ejercicio de dichas potestades por parte del otro poder
político, el Ejecutivo. En segundo lugar, su
protección frente a las injerencias del Ejecutivo
también ha sido observada desde el papel que se concede al
Vicegobernador. Tanto en la Constitución Nacional como en
las provinciales, esta figura se convierte naturalmente en una
figura extrapoder al presidir alguna de la Cámaras o a la
Legislatura en su conjunto. Esta potestad importa la de administración, es decir, todo lo que hace
al manejo del presupuesto
legislativo. Como se puede apreciar se trata de una
atribución nada desdeñable que redunda a favor de
la fuerza
política que controla el Ejecutivo. No debe olvidarse que
la fórmula que integran el Gobernador y el Vicegobernador
tendrá necesariamente la misma tendencia política.
De modo tal que el segundo de dicha fórmula puede
convertirse y así ha ocurrido en un verdadero pie del
Ejecutivo puesto en la Legislatura. Se trata de una
solución innovadora que trata de revertir la tendencia
negativa al sobre dimensionamiento del Ejecutivo que tanto
daño le
ha hecho a la demacración de nuestro país, como a
la de América
Latina en su conjunto. 

Sin embargo, parece indudable, de nuestras experiencias,
que el camino debe ser profundizado, previo análisis de
las ventajas y desventajas de cada aspecto a introducir y en
miras al fortalecimiento de nuestras instituciones.

Cabe referir también que existen como
antecedentes las variables
mixtas. Algunos países, como Francia, han
observado la solución en un régimen semi
presidencialista, que combina notas presidencialistas con otras
parlamentarias (en especial cabe citar ciertos correctivos como
la censura constructiva para evitar crisis recurrentes del
pasado). La ley fundamental
de Bonn, Alemania,
introduce por su parte el parlamentarismo controlado.

El semi presidencialismo reúne por ejemplo los
siguientes elementos: 1) Un presidente elegido por sufragio con
poderes propios y 2) Un Primer Ministro y un Gobierno
responsables ante los diputados. Se rompe de esta forma el
carecer unipersonal del presidencialismo y se establece una
relación de colaboración propia del
parlamentarismo, entre el gabinete y el Parlamento. A su vez se
distingue del parlamentarismo por el hecho de que en este
último solo el Parlamento o al menos la Cámara de
Diputados son elegidos por el voto universal. Asimismo, es vital
la atribución de poderes efectivos al Presidente. Existen
entonces tres órganos: un Presidente, un Consejo de
Ministros/Primer Ministro y el Parlamento.

En definitiva, Sr. Presidente, creemos sumamente valioso
que reconocidos expertos analicen la cuestión y brinden un
dictamen respecto del posible fortalecimiento institucional del
marco constitucional d

e la Ciudad.

Aspiramos que la comisión esté integrada
por reconocidos profesores y personalidades tales como Liliana de
Riz, A. García Lema, Daniel Sabsay, Roberto Gargarella,
Guillermo O´Donnel, A. R. Dalla Via, María Angelica
Gelli, entre otros y por citar varios ejemplos de ciudadanos que
con seguridad
podrán aportar valiosas sugerencias para el
fortalecimiento institucional de nuestra ciudad.

En definitiva, Sr. Presidente, los hechos acaecidos y la
experiencia comparada nos demuestran que se trata de un
análisis necesario y urgente. Por llo expuesto, es que
solicitamos la aprobación de la presente Ley.

Chango Farias Gomez

Argentina